Europejski Doradca Samorządowy | 08 listopad 2007
* Pokazana okładka tytułu jest aktualną okładką tytułu Europejski Doradca Samorządowy. Kiosk24.pl nie gwarantuje, że czytany artykuł pochodzi z numeru, którego okładka jest prezentowana.
Po co zmieniać ustawę o finansach publicznych?
Od lat, zarówno w doktrynie, jak i w wypowiedziach politycznych, podkreśla się konieczność konsolidacji, nadania finansom publicznym większej przejrzystości, zwiększenia racjonalności i skuteczności szeroko rozumianej gospodarki budżetowej.
Naczelną ideą rządowego projektu ustawy o finansach publicznych z 2 lipca 2007 r. (druk 1912), zmieniającego obowiązującą aktualnie ustawę z 30 czerwca 2000 r. była również „konsolidacja i uszczelnienie systemu finansów publicznych, jego większa przejrzystość, pełna jawność gospodarki finansowej, umożliwiające organom państwa lepszą kontrolę środków finansowych”.
W tym celu zaproponowano głębokie zmiany organizacyjne w sektorze finansów publicznych polegające na likwidacji i przekształceniach istniejących form pozabudżetowych, to znaczy likwidacji zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, dochodów własnych, niektórych funduszy (w tym wszystkich związanych z samorządem terytorialnym), funduszy motywacyjnych, agencji i ośrodków doradztwa rolniczego oraz niemal wszystkich jednostek badawczo-rozwojowych. Istotną kwestią była też zmiana statusu prawnego ZUS i KRUS.
Z uwagi na planowane skrócenie kadencji Sejmu RP rządowy projekt ustawy nie będzie prawdopodobnie rozpatrywany w ramach procedury sejmowej w 2007 r.
CO PROPONOWAŁA USTAWA
Oceniając rozwiązania, które planowano wprowadzić w wyniku nowej wersji ustawy o finansach publicznych uznać można, że co do zasady, projekt ustawy opierał się na właściwych przesłankach. Jednakże celowość jej wprowadzenia może budzić wątpliwości.
Wiadomo, że sprawność funkcjonowania i nadmierna, rozbudowywana stale ilość form pozabudżetowych, powodujące rozpraszanie zarządzania środkami publicznymi, jest słusznie kwestionowane. Od wielu lat podejmowane były wysiłki mające na celu realizację postulatów konsolidacji, jednak bezskuteczne. Zapowiedzi legislacyjne konsolidacji systemu nie powiodły się w żadnej z wcześniejszych, kolejnych tzw. reform finansów publicznych, w tym w ustawie zmieniającej ustawę o finansach publicznych z 25 listopada 2004 r. oraz w samej ustawie o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r., mimo że hasło konsolidacji, przejrzystości i jawności zawsze było naczelnym, uzasadniającym potrzebę reform. Likwidacja zaś jednej z form organizacyjno-prawnych, jakimi były środki specjalne oznaczała jednocześnie wprowadzenie nowych, dodatkowych, innych form pozabudżetowych (wyodrębnionych rachunków dochodów własnych, funduszy motywacyjnych państwowych jednostek budżetowych, nowych funduszy celowych), powodujących jeszcze większe rozproszenie środków publicznych i pogłębienie nieprzejrzystości systemu.
PO CO NOWELIZACJA
Doceniając ostatnią inicjatywę legislacyjną, trzeba zgodzić z tym, że w Polsce występuje przerost wymienionych form organizacyjnych. Jednakże do dokonania reform konsolidacji nie jest potrzebna radykalna, całościowa reforma i nowa ustawa. Większość propozycji zmian organizacyjnych, w tym likwidacji zbędnych, namnożonych w sektorze publicznych form „bocznego wycieku” budżetowych pieniędzy możliwa jest i dzisiaj, na podstawie obowiązującego prawa, obecnej, jak i wszystkich wcześniejszych wersji, ustawy o finansach publicznych. Trzeba tylko, dla jednostek państwowych, aby minister finansów i organ nadzorujący te jednostki miał o nich wiedzę, dobrze je nadzorował, wiedział zwłaszcza o skali ich rentowności, a w razie potrzeby po prostu zlikwidował. Organy te takiej należytej wiedzy obecnie nie mają, a nadzór w wielu jednostkach nie funkcjonuje. Projektowane przekształcenia możliwe byłyby bez zmian dotychczasowej ustawy o finansach publicznych, przy założeniu woli i odpowiednich działań organizacyjnych organów założycielskich tych jednostek.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że sama formuła dotychczasowych jednostek sfery pozabudżetowej (gospodarstwa pomocniczego, czy zakładu budżetowego) może być pożyteczna, a czasami wręcz jedyna.
Zamiast dotychczasowych ustawodawca zaproponował nową formę organizacyjną agencji wykonawczej. Agencjami wykonawczymi stałyby się także obecnie istniejące. Zmieniając szyld, ustawodawca jednak nie precyzuje dostatecznie jasno statusu prawnego i finansowego tych nowych agencji, odsyłając do odrębnych ustaw. Wiadomo jedynie, że ma mieć ona osobowość prawną, czyli pewien zakres samodzielności gospodarczo-finansowej i działa na podstawie planu finansowego. Ale już niezrozumiałe jest występowanie w planie finansowym, według projektu ustawy, raz przychodów, a innym razem jej dochodów (i rozliczenia kasowego). Stanowi to swego rodzaju podwójny system rozliczeń finansowych – niejako dwa systemy rachunkowości w jednej jednostce. Trzeba było wyjaśnić, co najmniej w uzasadnieniu, czy agencja jest włączona netto-brutto do budżetu, czy nie, czy „w ramach” osoby prawnej działa swego rodzaju jednostka budżetowa? Jaki jest sens takiej regulacji – łamanej struktury finansowej. Czym mają być agencje, jaka jest zasadność powoływania tej instytucji – tego nie wyjaśnia też uzasadnienie do projektu ustawy.
Nie jest również określone, czy agencje te mają realizować tylko niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi, jak podaje się w uzasadnieniu, czy będą funkcjonowały i w innych obszarach.
CZY ZMIANY ORGANIZACYJNE MAJĄ SENS
Należy przede wszystkim podkreślić, że same zmiany organizacyjne, w tym polegające na likwidacji podmiotów sektora publicznego nie byłyby wystarczające. Podmioty te realizują bowiem także zadania publiczne, które w dużej części będą musiały być przejęte przez innych ich wykonawców – jednostki organizacyjne gospodarki publicznej, więc i koszty ich realizacji poniesione będą przez te inne jednostki (jednostki budżetowe, agencje wykonawcze, spółki publiczne).
Rzeczywiste oszczędności mogą być dokonane tylko przy likwidacji zbędnych zadań. Tych zadań i wydatków nie proponuje się jednak do likwidacji. Uzasadnienie do projektu ustawy przewidywało także, że pracownicy likwidowanych jednostek organizacyjnych w większości znajdą zatrudnienie częściowo w jednostkach budżetowych lub w innych formach organizacyjnych. Gdzie więc poczynione zostałyby oszczędności 10 mld zł?
BRAK STABILNOŚCI PRAWNEJ TO REGRES
Podejmując decyzję o poważnych przekształceniach organizacyjnych należałoby mieć na względzie zasadę stabilności prawa i instytucji w stosunkowo długim okresie oraz odpowiednio długie vacatio legis ustawy. Stałość i stabilność regulacji prawnych w zakresie gospodarki i finansów powinna być wartością szczególnie chronioną, stwarza bowiem warunki bezpieczeństwa ekonomicznego podmiotom sektora finansów publicznych oraz jednostkom współdziałającym z nimi. Nieuzasadnione zmiany organizacyjne niekorzystnie też mogą odbić się na poziomie usług publicznych. Tego rodzaju totalna reorganizacja publicznego systemu finansowego nie musi udoskonalić systemu, a wręcz przeciwnie może nastąpić regres w wyniku biurokratycznej dezorganizacji. Przede wszystkim jednak stabilność struktur organizacyjnych i prawa je regulującego jest obecnie potrzebna w zakresie polityki spójności. Warunkiem absorpcji środków unijnych są nie tylko środki finansowe na współfinansowanie projektów, lecz również stabilność: systemu prawnego, zasad programowania i instytucji, a także czytelne reguły ich funkcjonowania. Szansa na pełne wykorzystanie środków przedakcesyjnych w okresie programowania 2004–2006 nie została wykorzystana w pełni. Do maja tego roku, absorpcja nie objęła nawet połowy środków. Obecny okres programowania wymaga stabilizacji w sferze instytucji w szczególny sposób; opóźnione reformy finansów publicznych, powodujące niepewność systemu prawno-organizacyjnego mogą stanowić hamulec pozyskiwania i wykorzystania coraz wyższych potencjalnych środków UE.
Czas odgrywa w 2008 r. podstawową rolę – zbyt późno określone i wdrożone oraz za szeroko zakreślone zmiany organizacyjne będą powodowały dalsze nawarstwiające się opóźnienia absorpcji.
NA CZYM POLEGA SŁABOŚĆ SYSTEMU
Główna przyczyna słabej jakości zarządzania finansami publicznymi nie leży w obowiązującej ustawie o finansach publicznych. Stan finansów państwa, czy szerzej finansów publicznych (w zakresie pogłębiającego się długu publicznego), trudności w zarządzaniu finansami i brak kontroli państwa nad wieloma podmiotami publicznymi to nie kwestia tej czy innej regulacji. Zmiana ustawy nie może być panaceum na uzdrowienie polskich finansów publicznych (jak podkreślał projektodawca w uzasadnieniu – ma „usunąć bałagan, bezmyślność i niedołęstwo”).
To raczej brak przynajmniej średniookresowej perspektywy, opartej na konsensusie społecznym, dotyczącej wielkości i struktury funduszy publicznych, optymalnego kierunku ich przepływów, ograniczenia presji na wydatki publiczne i realizowanej konsekwentnie polityki finansowej, z jasno wyznaczonymi celami. Kosztowne „przestawianie mebli” – likwidacje i przekształcenia organizacyjne, pogłębić mogą tę presję i obniżyć jakość zarządzania. Iluzją można uznać zapewnienie, że nowa ustawa o finansach publicznych poprawić mogła stan zarządzania finansami publicznymi i zracjonalizowałaby wydatki.
Podsumowując, proponowane przepisy nie dawały należytych gwarancji właściwej realizacji i wdrażania słusznych postulatów konsolidacji, przejrzystości systemu finansów publicznych. Zmiany organizacji państwa są tylko wtedy celowe, gdy rzeczywiście doskonalą system i prowadzą do wyższej efektywności alokacji zasobów. Dlatego odstąpienie od prac nad projektem wydaje się zasadne.
NOWA ROLA NIK
Nową instytucją, wprowadzoną w projekcie dla „zapewnienia rygorystycznej kontroli wydatków” był audyt zewnętrzny wykonywany przez NIK i przez regionalne izby obrachunkowe. Pojawił się on obok kontroli finansowej, audytu wewnętrznego, przy nadal jednak niezdefiniowanych należycie tych pojęciach w ustawie. W szczególności ani definicja kontroli, ani obu rodzajów audytów nie spełniała cech definicji. Ponadto pojawiło się pytanie, czy wprowadzenie obowiązku badania rocznych sprawozdań finansowych, które już teraz dokonywane jest przez kontrolerów NIK uprawniało do rozszerzania poza regulacje Konstytucji RP (która mówi jedynie o kontroli i nadzorze) uprawnień NIK?
BUDŻET ZADANIOWY
Mniej nagłośnione, ale również od dawna zapowiadane przejście od tradycyjnego budżetu państwa do budżetu zadaniowego, wydaje się w tym kontekście zmianą o większej doniosłości merytorycznej i prawnej niż likwidacja niektórych form gospodarki pozabudżetowej.
Celem także i tej reformy, jak wszystkich dotychczasowych, jest zwiększenie efektywności procesów wydatkowania w sektorze publicznym, jawności i przejrzystości procedur budżetowych, umożliwienie metody pomiaru tej efektywności oraz porównywanie rezultatów, a także wzmocnienie kontroli wydatków publicznych i racjonalizację procedur zarządzania środkami publicznymi. Już w trakcie jej przygotowania niezbędna jest należyta koordynacja projektowanych różnych reform przez dwa odrębne ośrodki rządowe.
Niejasny jest jednak charakter prawny planu zadaniowego wydatków, wskazanego w projekcie ustawy o finansach publicznych. Obowiązek sporządzania zadaniowego planu wydatków dotyczyć ma noty budżetowej (choć nie wynika to z proponowanych przepisów), uzasadnienia projektu ustawy budżetowej oraz sprawozdania z wykonania budżetu. Ustawa nie definiowała tej nowej instytucji prawnej, jak i nie wyjaśniała pojęcia samego zadania, czy zestawienia zadań, jego szczegółowości oraz nie wskazywała na stosunek zadaniowego planu do tradycyjnie tworzonego budżetu. Opracowanie „zestawienia zadań” oraz „mierników wykonania zadań”, dokonane jedynie w uzasadnieniu do ustawy budżetowej i sprawozdaniu z jej wykonania nie miało charakteru normatywnego. Uzasadnienie projektu nie wyznaczało zakresów upoważnień do zaciągania zobowiązań lub dokonywania wydatków ani też do dokonywania zmian w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Nie zostały również opracowane instytucje prawne umożliwiające grupowanie wydatków w obrębie poszczególnych zadań ani też klasyfikacja zadań i mierników. Propozycje te, widziane nawet jako wstępny etap wprowadzania budżetu zadaniowego na szczeblu państwa, wydają się niewystarczające.
USTAWA A JST
Konieczna byłaby także ocena projektu ustawy w kontekście funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Z formalnego punktu widzenia nowa ustawa o finansach publicznych miała wejść w życie już 1 stycznia 2008 r., jednakże proces dostosowywania sektora finansów publicznych, w tym podsektora samorządowego miał przebiegać do końca 2008 r. Wynikało to z projektowanych jako odrębna ustawa przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych. Pierwszy rok obowiązywania nowej ustawy wymagałby więc od służb jednostek samorządu terytorialnego znacznego wysiłku organizacyjnego, między innymi związanego z wcześniejszym przygotowaniem budżetów na 2009 r. według nowych zasad oraz likwidacją lub przekształceniem niektórych form organizacyjnych: zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, samorządowych funduszy celowych (do końca 2008 r.), a także rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych (do połowy 2008.). Likwidacja tych form oznaczałaby dla samorządu terytorialnego zastosowanie w szerszym zakresie zasad zupełności i jedności budżetu, obecnie nazywanych konsolidacją gospodarki budżetowej (m.in. włączenie do budżetu pełnych kwot dochodów i wydatków jednostek sfery pozabudżetowej, ograniczenie liczby funduszy celowych). Z drugiej strony jednostki samorządu terytorialnego zostałyby w swej samodzielności ograniczone poprzez pozbawienie możliwości wykonywania swych zadań w formach, z których w dzisiejszym stanie prawnym wykorzystują, na zasadzie dobrowolności. Korzystniejszy byłby bardziej zindywidualizowany przegląd samorządowych jednostek organizacyjnych i eliminacja lub przekształcenie tylko tych, które są zaprzeczeniem zasady przejrzystości ich gospodarki finansowej oraz tych, które są w dużym stopniu dotowane. Niektóre bowiem istniejące obecnie formy prawne i poszczególne jednostki organizacyjne są użyteczne z punktu widzenia jednostki samorządowej i wpływają pozytywnie, motywująco na kierowników jednostek, zwiększając możliwości zintensyfikowania działań na rzecz rentowności jednostek organizacyjnych. Wydaje się jakby projektodawcy nowej ustawy o finansach publicznych niejako wiedzieli lepiej niż samorządowcy, które formy są dla nich dogodniejsze. W szczególności likwidacja funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które w ostatnich latach obejmowały ok. 84 proc. całości wydatków publicznych w zakresie ochrony środowiska wydaje się dyskusyjna – wymaga głębszych konsultacji w gronie specjalistów (por. lista – „Udział podsektora samorządowego w dziale – ochrona środowiska, Poland-Government Finance Statictics 2002–2004”, Ministry of Finance, 2006 r.)
Samorządy terytorialne najprawdopodobniej protestowałyby przeciwko likwidacji rachunków dochodów własnych w oświacie (których funkcjonowanie dotychczasowe należy ocenić jako pozytywne) oraz zakładów budżetowych w gospodarce komunalnej. Zakłady te zostałyby przekształcone w spółki prawa handlowego, co uczyniły już wcześniej niektóre duże miasta, np. Warszawa, Poznań. W małych gminach byłoby to jednak trudne, a czasami niemożliwe, pozostałaby więc formuła wchłonięcia przez jednostkę budżetową, ewentualnie rozważenie podjęcia wspólnych przedsięwzięć przez kilka gmin.
Projektowane przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują obowiązku przedstawienia do zaopiniowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego projektu ustawy skutkującej zmianą poziomu dochodów własnych bądź wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to likwidacji tego trybu konsultacji, ponieważ przepisy dotyczące go zostają przeniesione do odrębnej ustawy będącej podstawą funkcjonowania komisji wspólnej.
BUDŻET JST I LIMITY ZADŁUŻENIA
Zasadniczo zmieniona miała być także konstrukcja budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz limity zadłużenia. Przewidywano skrócenie terminu do uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego z 31 marca do 31 stycznia roku budżetowego. Była to słuszna propozycja, dyscyplinująca jednostki samorządu terytorialnego i ułatwiająca im w efekcie prowadzenie gospodarki budżetowej, jednakże mogła budzić sprzeciwy zwłaszcza mniejszych jednostek nieposiadających sprawnych służb finansowo-księgowych i audytu wewnętrznego oraz większych – na szczeblu województw i dużych miast, ze względu na stopień skomplikowania ich budżetów i planów finansowych.
Istniejący już dziś prawny podział na dochody i wydatki bieżące oraz majątkowe miał zostać pogłębiony. Planowane, jak i wykonane wydatki bieżące budżetu, co do zasady, nie mogły być wyższe niż dochody bieżące, powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Nowa konstrukcja limitu zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego była wyrazem poszukiwania optymalnych rozwiązań – limity dotychczasowe również podlegały różnego rodzaju modyfikacjom, głównie polegającym na wprowadzaniu wyłączeń dotyczących realizacji projektów z udziałem bezzwrotnych środków zagranicznych. Praktyka następnych lat wskazałaby skuteczność propozycji legislacyjnych lub konieczność poszukiwania lepszych regulacji.
Elżbieta Choja- Duch
Wróć do czytelni